Oikeusministeriö PL25
00023 Valtioneuvosto
Helsinki, 9.4.2010
Lausunto yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamista koskevan toimikunnan mietinnöstä
Naisjärjestöjen Keskusliitto – Kvinnoorganisationernas Cetralförbund ry kiittää mahdollisuudesta lausua yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamista koskevan toimikunnan mietinnöstä ja lausuu seuraavan keskittyen sukupuolten väliseen tasa-arvoon naisten oikeuksien sopimuksen näkökulmasta (CEDAW).
Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistyön käynnistäminen oli tarpeellista, johtuen lainsäädännön ongelmista yhdenvertaisuuden toteutumisessa, lainsäädännön sisällöllisestä epäjohdonmukaisuudesta ja neuvontapalveluiden sekä muun asiantuntija-avun saatavuuden eroista. Yhdenvertaisuuden edistämisessä on ollut ongelmia, yhdenvertaisuus-lainsäädännön valvonta on ollut hajanaista ja lakien täytäntöönpanossa on ollut epäkohtia.
Yhdenvertaisuustoimikunnan työn tavoitteet olivat kannatettavat. Tavoitteena oli uudistaa yhdenvertaisuuslainsäädäntöä tavalla, joka täyttäisi nykyistä paremmin perustuslain 6 §:n sisältämän yhdenmukaisen ja laaja-alaisen syrjintäkiellon asettamat vaatimukset. Lähtökohtana työlle oli lainsäädäntö, joka vahvistaisi yhdenvertaisuuden suojaa kattamalla entistä selkeämmin kaikki syrjintäperusteet, soveltumalla yhdenmukaisemmin kaikkiin elämänalueisiin ja asettamalla eri syrjintätilanteet mahdollisimman samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piiriin. Lisäksi lähtökohtana on ollut, ettei nykyisen lainsäädännön mukaista suojan tasoa heikennetä eikä nykyisiin lakeihin kirjattuja seuranta-, valvonta – ja edistämisvelvoitteita ja niihin liittyviä toimivaltuuksia kavenneta, vaan niitä pyritään edelleen vahvistamaan.
Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamisen yhteydessä tuli myös tarkistaa tarvittavissa määrin syrjintäasioita nykyisin hoitavien viranomaisten asemaa, tehtäviä ja toimivaltuuksia. Tämä tuli tehdä ottaen huomioon Suomen nykyinen perus- ja ihmisoikeusvalvonta kokonaisuutena sekä tällaiselle valvonnalle asetetut kansainväliset vaatimukset.
Tehtävä on ollut erittäin haasteellinen ja toimikunnan työ onkin valitettavasti tällä erää jäänyt pahasti kesken. Erimielinen mietintö ei anna edellytyksiä hallituksen esityksen antamiseen, vaan työtä on jatkettava pohjautuen rinnakkain kahteen lakiin, tasa-arvolakiin ja yhdenvertaisuuslakiin.
Yhtenä ongelmana toimikunnan työssä on saattanut olla se, että toimikunnan piiloagendana on ollut tasa-arvo- ja yhdenvertaisuuslakien yhdistäminen, josta kuitenkin välimietinnön jälkeen luovuttiin. Yhdistämisestä luopuminen on ollut toimikunnan puheenjohtajalle hänen eriävän mielipiteensä perusteella pettymys, Suomen näin jättäytyessä muissa pohjoismaissa sekä Saksassa ja Iso-Britanniassa vallitsevan kehityssuunnan ulkopuolelle. Tätä kehityssuuntaa hän pitää parhaimpana.
Naisjärjestöjen Keskusliiton mielestä tasa-arvo- ja yhdenvertaisuuslakien yhdistäminen uhkaisi naisten – ja miesten välisen tasa-arvon toteutumisen seurantaa ja tasa-arvoa edistävien rakenteellisten esteiden purkamista. Keskusliitto perustelee väitettään viitaten CEDAW komitean sekä Suomelle että mietinnössä mainituille Iso-Britannialle, Norjalle, Ruotsille, Tanskalle ja Saksalle antamiin loppupäätelmiin, joissa komitea ilmaisee huolensa naisten syrjintäkysymyksen näkyvyyden vähentymiseen ja siihen ettei syrjintäsuoja koske kaikkia elämänaloja. Tämä saattaa tulevaisuudessa jopa heikentää naisten suojelua.
Alla on otteita eri maita koskevista loppupäätelmistä. Valitettavasti vain Suomen osuus on käännetty suomeksi. Erikieliset versiot löytyvät osoitteessa:
Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus CEDAW /C/FIN/CO/6 loppupäätelmät koskien Suomea 18.7.2008
Sukupuolten tasa-arvoa koskevan lainsäädännön uudistaminen
9. Komitea panee merkille hallituksen äskettäisen aloitteen tasa-arvo- ja yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamiseksi sekä uudistuksen vaihtoehtoja valmistelemaan asetetun toimikunnan perustamisesta. Komitea on kuitenkin huolestunut siitä, että naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain ja yhdenvertaisuuslain yhdistäminen saattaisi johtaa naisten syrjintäkysymyksen näkyvyyden vähentymiseen, mukaan lukien sen monialainen luonne, ja vastaavasti naisten suojelun heikentymiseen. Komitea on myös huolestunut siitä, että tällainen yhdistäminen saattaisi johtaa sukupuolten tasa-arvon edistämiseen tarkoitettujen voimavarojen vähentymiseen ja aiheuttaa tarpeeseen priorisoida eri syrjintäperusteiden välillä.
10. Komitea kehottaa sopimusvaltiota varmistamaan, että naisten syrjintäkysymys, mukaan lukien sen monialaisuus, saa riittävää näkyvyyttä ja huomiota tasa-arvo- ja yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistustyössä ja tämän lopputuloksessa. Komitea suosittelee myös, että valvonta- ja seurantaviranomaisille, erityisesti vähemmistövaltuutetulle ja tasa-arvovaltuutetulle, annetaan lisävoimavaroja kaikkien mahdollisten uusien tehtävien hoitamista varten.
Norjaa koskevat päätelmät 10.8.2007 C/NOR/CO/7
15. While appreciating that the State party has a long-standing policy of gender mainstreaming in all fields covered by its central administration, the Committee notes with some concern that the new scope of action of the Anti-Discrimination and Equality Ombud may result in insufficient focus being given to discrimination against women. The Committee notes that the effectiveness of the new machinery for equality will be evaluated by the end of 2008. While appreciating the National Action Plan for Women, the Committee remains concerned that the plan is not based on the normative framework of the Convention.
16. The Committee recommends that the State party ensure that all policies and the National Action Plan for Women are based on the objectives and the provisions of the Convention and that the national structure responsible for promoting gender equality and the advancement of women fully and expertly addresses the specificity of discrimination against women, as provided for in the Convention, and is well placed to monitor progress and constraints in the practical realization of the principle of substantive equality of women and men in the enjoyment of their human rights.
Ruotsia koskevat päätelmät 8.4.2008 C/SWE/CO/7
16. While welcoming the recent initiative of the Government to merge the current anti-discrimination legislation into one single Anti-Discrimination Act that will cover seven grounds of discrimination, including discrimination on the grounds of sex and will be applied to most areas of society, in addition to information that the damages for discrimination will be substantially increased in that Act, the Committee is concerned that the issue of discrimination against women, including its cross-cutting nature, might lose some of its visibility and therefore receive less attention.
17. The Committee recommends that the State party should use the new Anti-Discrimination Act to strengthen the national legislative framework for the promotion, protection and fulfilment of the human rights of women in Sweden and calls upon the Government to ensure that the issue of discrimination against women, including its cross-cutting nature, is given adequate visibility and attention.
Tanskaa koskevat päätelmät 7.8.2009 C/DEN/CO/7
15. The Committee calls on the State party to reconsider its decision not to incorporate the Convention into its domestic legal order, with a view to ensuring that all rights protected under the Convention are given full effect in domestic law.
Iso-Britanniaa koskevat päätelmät 10.7.2008 C/UK/CO/6
National machinery for the advancement of women UK
270. The Committee notes the establishment of new institutional structures and Equality Unit) and the Equality and Human Rights Commission (to replace and integrate the activities of the former Commission for Racial Equality, the Disability Rights Commission and the Equal Opportunities Commission), with the responsibility for promoting equality issues more generally and for addressing multiple grounds of discrimination. While recognizing the important functions and activities of these institutions and mechanisms, the Committee is concerned that the issue of gender equality and discrimination against women, which is of a structural nature, may lose some of its visibility and therefore receive less attention.
271. The Committee recommends that the State party take the necessary steps to ensure that national machinery for the promotion of equality continues to give priority attention to gender equality and discrimination against women. In this respect, sufficient resources, both human and financial resources, should be allocated in order to continue and strengthen gender-specific activities and programmes. The Committee also recommends the integration and mainstreaming of a gender perspective in all policies and programmes onbroader equality and non-discrimination issues.
CEDAW sopimuksen mukaan viranomaisten velvollisuus toimia sukupuolisyrjinnän poistamiseksi sekä oikeudellisen että tosiasiallisen tasa-arvon toteuttamiseksi ulottuvat myös yksityiselämään ja yhteiskunnan vallitsevaan kulttuuriin (tapojen ja käytäntöjen sekä sosiaalisen ja sivistyksellisen käyttäytymiskaavan muuttamiseen; artiklat 2 ja 5). CEDAW -sopimus ulottuu siis laajemmalle kuin Suomen tasa-arvolaki ja osin myös edellä mainittujen maiden eri syrjintäperusteita koskevat lait. Lait keskittyvät muodolliseen tasa-arvoon eivätkä monissa tapauksissa edistä tosiasiallisen tasa-arvon toteutumista esim. erityiskeinoin (Substantive equality, special measures).
Saksaa koskevat sangen tuoreet päätelmät 12.2.2009 C/DEU/CO/6 tuovat erityisen hyvin esiin lakien ja viranomaisten yhdistämistä koskevia haasteita CEDAWin toteuttamisen kannalta.
Anti-discrimination legislation
17. The Committee notes the broader scope of the General Equal Treatment Act of 2006, which covers all forms of discrimination on various grounds, including sex, in the workplace and in certain business transactions and is no longer limited to labour law but also pertains to other areas of law. The Committee regrets, however, that no aspects of the domestic and private spheres are covered by the Act and that it does not provide for a reversal of the burden of proof in discrimination cases.
18. The Committee calls upon the State party to carefully monitor the implementation of the General Equal Treatment Act of 2006 and to take appropriate measures to ensure that the broad scope of the Act is effectively used to eliminate discrimination against women in all areas covered by the Convention. The Committee recommends that the State party consider the possibility of amending the General Equal Treatment Act in order for it to apply to appropriate aspects of the domestic and private sphere and to reverse the burden of proof in order to ease the enforcement of women’s rights to equality.
19. The Committee notes with satisfaction the establishment in 2006 of the Federal Anti-Discrimination Agency, which is responsible for the implementation of the General Equal Treatment Act of 2006 and is mandated to support people in enforcing their right to non-discrimination. While welcoming the fact that the Agency can provide legal advice and request information on alleged discrimination cases from private and public actors, the Committee regrets that the Agency is not empowered to file anti-discrimination suits and that it lacks the authority to conduct further inquiries or the possibility to sanction if necessary information is withheld.
In addition it expresses concern at the scarcity of the Agency’s human and financial resources. The Committee notes with concern that the appointment process whereby the Federal Minister for Family Affairs, Senior Citizens, Women and Youth appoints the head of the Agency, whose term of office is tied to the term of the Bundestag, may have an impact on its independence.
20. The Committee calls upon the State party to provide the Federal Anti-Discrimination Agency with adequate human and financial resources to enable it to effectively fulfil its mandate in promoting equality, including gender equality. It recommends that the State party consider broadening the scope of the mandate of the Agency and endow it with additional investigative and sanction powers. In order to enhance the Agency’s independence and transparency, the Committee recommends that the State party consider designing a different appointment procedure for the Agency’s head, for example by the Bundestag or the Federal President, and that the term of office be fixed at a certain number of years.
Naisjärjestöjen Keskusliitto haluaa korostaa, että sukupuoli (yleensä naissukupuoli), on edelleen suurin syrjintää ja eriarvoisuutta aiheuttava yksittäinen tekijä ja moniperustaisen syrjinnän perustekijöitä. Lainsäädännön korkeatasoisuuden yhtenä elementtinä on se, että uusien lakien sukupuolivaikutukset (so. miten laki vaikuttaa naisten ja miesten asemaan) arvioidaan aina uutta lakia valmisteltaessa.
Suomelle ominainen vaikeus työssä tasa-arvon toteuttamiseksi on yleinen usko jo toteutuneesta tasa-arvosta sekä siihen liittyvä lainsäädännön valmistelun ja viranomaistoiminnan sukupuolineutraalisuus. Tasa-arvon valtavirtaistaminen käsitetään usein sukupuolineutraalisuutena ja Suomessa hyvin yleisesti uskotaan sukupuolineutraalin toiminnan automaattisesti tuottavan tasa-arvoisia tuloksia. Maassa, jossa juhlitaan maailman ensimmäisiä kansanedustajanaisia, on kuitenkin edelleen vaikea tunnistaa tasa-arvoon liittyviä ongelmia ja käytäntöjä. Suomen haasteita on sukupuolitietoisen toimintakulttuurin kehittäminen YK:n Pekingin toimintaohjelman mukaisesti.
Naisjärjestöjen Keskusliitto toistaa kantansa siitä että toimikunnan työ on jäänyt pahasti kesken. Erimielinen mietintö ei anna edellytyksiä hallituksen esityksen antamiselle, vaan työtä on jatkettava pohjautuen kahteen lakiin, tasa-arvolakiin ja yhdenvertaisuuslakiin. Näitä on kehitettävä rinnakkain lähtökohtana kaksi erillistä valtuutettua, joiden oikeuksia ja velvoitteita tulisi lähentää toisiinsa. Toistaiseksi tarvitaan myös kaksi erillistä lautakuntaa. Lisäksi jatkovalmistelussa on otettava huomioon YK:n vammaisten oikeuksien sopimus täydessä laajuudessaan sekä lakien ymmärrettävyys käyttäjien kannalta. Erilaiset viittaukset eri lakeihin eivät helpota esim. kun lakeja tulkitaan ja pannaan täytäntöön käytännössä.
Jatkovalmistelussa mukana tulee olla vahva kansalaisjärjestöjen edustus, tasa-arvoisina jäseninä, ei vain asiantuntijoina. Koska tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta käsittelevät lait koskevat kaikkia elämän alueita, pelkkä kolmikantainen valmistelu ei ole keskusliiton mielestä riittävää.
Naisjärjestöjen Keskusliitto korostaa sitä, että yhdenmukaisempaa lainsäädäntöä jatkovalmisteltaessa nykyisen lainsäädännön mukaista suojan tasoa ei tule heikentää eikä nykyisiin lakeihin kirjattuja seuranta-, valvonta- ja edistämisvelvoitteita ja niihin liittyviä toimintavaltuuksia kaventaa, vaan niitä pikemmin tulee vahvistaa. Tämä edellyttää riittäviä resursseja, jotta velvoitteet voidaan täyttää uskottavasti.
Naisjärjestöjen Keskusliitto- Kvinnoorganisationernas Centralförbund ry
psta
Leena Ruusuvuori
pääsihteeri