Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/27993/2024
Tiivistelmä:
- Suunnitelmassa on myönteistä naisiin kohdistuvan väkivallan sukupuolittuneen luonteen tunnistaminen, haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien huomiointi, NAPE-toimikunnan yhteistyöverkoston perustaminen sekä pakottavan kontrollin kriminalisoinnin sisällyttäminen.
- Suunnitelmalla ei ole omaa määrärahaa, mikä vaarantaa johdonmukaisen toimeenpanon.
- Useista toimenpiteistä puuttuvat budjetit, mittarit, selkeät vastuut ja aikataulut; rakenne ei tarjoa strategista kokonaiskuvaa tai priorisointeja.
- Kansalaisjärjestöjen rooli ja rahoitus ovat epäselviä, eikä osallistumiselle ole luotu pysyviä rakenteita.
- Seuranta on kuvattu yleisluontoisesti ilman tarkkaa määrittelyä kerättävästä tiedosta, vastuista, analysoinnista ja tulosten julkaisemisesta.
- Ennaltaehkäisevän väkivaltatyön ja matalan kynnyksen palvelujen jatkuvuus on turvattava osana toimeenpanosuunnitelman toteuttamista.
- Toimeenpanosuunnitelma tulee päivittää ennen kauden loppumista, jotta se vastaa EU:n naisiin kohdistuvan väkivallan direktiivin edellyttämää kansallista toimintasuunnitelmaa.
Johdanto
1.1 Toimeenpanosuunnitelman valmistelu ja lähtökohdat
Suunnitelmassa on useita myönteisiä kirjauksia, kuten naisiin kohdistuvan väkivallan sukupuolittuneen luonteen tunnistaminen sekä haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien huomioiminen. Positiivista on myös NAPE-toimikunnan alaisuuteen perustettava yhteistyöverkosto ja monialaisen yhteistyön vahvistaminen.
Naisjärjestöjen Keskusliitto on kuitenkin huolissaan suunnitelman niukoista resursseista. Suunnitelman toteuttamiselle ei ole osoitettu omaa määrärahaa, vaan sen toteutus rahoitetaan kunkin hallinnonalan määrärahoista. Tämä on ollut suuri puute aiemmissa suunnitelmissa ja vaarantaa toimenpiteiden johdonmukaisen toteuttamisen.
Suurin osa esitellyistä toimenpiteistä on luonteeltaan ehdotuksia ilman budjettia tai tarkempia suunnitelmia. Tällöin niiden toteutuminen jää epävarmaksi. GREVIO on jo vuoden 2019 suosituksissaan edellyttänyt Suomelta johdonmukaisempaa ja paremmin resursoitua lähestymistapaa sopimuksen täytäntöönpanoon. Myös edellisten toimeenpanosuunnitelmien puutteet liittyivät juuri koordinaation heikkouteen ja resurssien puuttumiseen. Näitä keskeisiä puutteita ei ole korjattu nyt esitetyssä luonnoksessa.
Keskusliitto katsoo, että naisiin kohdistuvan väkivallan vastainen työ edellyttää korvamerkittyjä resursseja suunnitelman ja sen toimenpiteiden toteuttamiseksi.
1.2 Toimeenpanosuunnitelman rakenne
Rakenne mahdollistaa sopimuksen velvoitteiden jäsentelyn selkeästi, ja eri hallinnonalat on liitetty mukaan toimenpiteisiin. Kuitenkin käytännön tasolla suunnitelman rakenne jää osin hajanaiseksi. Toimenpiteet on listattu taulukkomuodossa ilman strategista yhteenvetoa, selkeitä priorisointeja tai vaiheistusta. Eri toimien välisiä yhteyksiä ei hahmoteta, eikä lukija saa kokonaiskuvaa siitä, miten tavoitellut vaikutukset syntyvät tai miten edistymistä seurataan.
Puutteellinen rakenne vaikeuttaa myös kansalaisjärjestöjen osallistumista toimeenpanoon ja seurantaan.
Naisjärjestöjen Keskusliitto muistuttaa valtuutettujen tavoin, että EU:n NKV-direktiivi velvoittaa Suomea vahvistamaan muun muassa verkkoväkivallan torjuntaa, riskinarviointia ja uhrien oikeussuojaa, ja toimeenpanosuunnitelma tulisi päivittää ennen kesäkuuta 2029 vastaamaan myös direktiivin edellyttämää kansallista toimintasuunnitelmaa.
1.3 Toimeenpanosuunnitelman toteutuksen koordinointi ja seuranta
Toimeenpanosuunnitelmassa viitataan poikkihallinnolliseen yhteistyöhön ja siihen, että viranomaistahojen ohella myös järjestöt, yksityiset toimijat ja tutkijat voivat olla mukana toimeenpanossa.
Vaikka yhteistyön avoimuus ja eri toimijaryhmien tunnistaminen ovat sinänsä myönteisiä lähtökohtia, suunnitelma ei aseta kansalaisyhteiskunnan osallistumiselle konkreettista rakennetta, aikataulua tai mandaattia yhteistyöverkoston lisäksi. Samalla esitetään, että ”toimenpiteitä on hyvä toteuttaa yhteistyössä”, mutta tämä jää yleiselle tasolle. GREVIO on painottanut, että järjestöjen osallistuminen on keskeistä myös vaikutusten arvioinnissa ja vaikuttavuuden seurannassa.
Järjestöihin kohdistuneet leikkaukset ja suunnittelut lisäleikkaukset tarkoittavat, että järjestöjen toimintakyky heikkenee tai katoaa kokonaan. Ilman riittävää rahoitusta tai rahoitusta Istanbulin sopimuksen puitteissa kansalaisyhteiskunnan asiantuntemus naisiin kohdistuvan väkivallan monissa eri muodoissa jää käyttämättä ja sopimuksen velvoittama yhteistyö lähinnä sanatasolle. GREVIO kehotti 2024 Suomea varmistamaan pitkäaikaisia rahoitusratkaisuja palveluita tarjoaville järjestöille. Tämän tulisi näkyä myös toimenpiteissä.
Järjestöjen asema tulee selkeyttää ja kirjata rakenteellisesti ohjelmaan, mukaan lukien rahoitus, osallistumisen muodot ja nimetty vastuutaho.
Suunnitelman mukaan toimeenpanon edistymistä seurataan vuosittain. Lisäksi tehdään ohjelmakauden puoliväliarviointi ja päätösraportti. Suunnitelma ei kuitenkaan määrittele, millaista tietoa kerätään, kuka sitä kerää, miten sitä analysoidaan tai julkaistaanko tulokset.
1.4 Naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan esiintyvyys
On myönteistä, että luonnoksessa tunnistetaan kohonneen väkivallan riski erityisesti vammaisten, ikääntyneiden, maahan muuttaneiden, romanitaustaisten ja sateenkaari-ihmisten osalta. Haluamme myös muistuttaa tyttöjen korostuneesta väkivaltariskistä: esimerkiksi seksuaaliväkivaltaa parisuhteen ulkopuolella kokevista suurin osa on 16-34-vuotiaita. 16–24-vuotiaista naisista ja tytöistä jopa 87 prosenttia on kokenut tai todistanut verkkohäirintää tai -väkivaltaa ja itse asiassa tyttöjen kokema väkivalta on lähtenyt nousuun ensimmäistä kertaa kolmeenkymmeneen vuoteen.
Vähemmistöön kuuluminen lisää sukupuolittuneen väkivallan riskiä: esimerkiksi maahan muuttaneet naiset ja vammaiset naiset kokevat 2-4 kertaa enemmän väkivaltaa. Intersektionaalisuuden huomiointi tulee varmistaa kaikissa toimenpiteissä ja viranomaisille suunnitelluissa koulutuksissa.
Väkivallan monimuotoisuus – esimerkiksi psyykkinen väkivalta, taloudellinen kontrolli, kunniaan liittyvä väkivalta, digitaalinen väkivalta ja seurustelusuhteissa tapahtuva kontrolli – jää suunnitelmassa vähälle huomiolle. Näiden väkivallan muotojen esiintyvyys eri väestöryhmissä tulisi kuvata tarkemmin, jotta toimet voidaan kohdentaa vaikuttavasti. Tietopohjan aukkoja tulisi täyttää toimenpiteillä: suunnitelman mukaan kansallisiin vähemmistöihin kuuluvista kuten saamelais- ja romanitaustaisten naisten kokemasta väkivallasta Suomessa ei ole kattavaa ajantasaista tietoa. Samoin tyttöjen ja naisten sukuelinten silpomisesta tai sen uhriksi joutumisen riskistä ei ole järjestelmällisesti kerätty kattavaa tietoa Suomessa. Näitä olisi luontevaa tutkia suunnitelman toteuttamisen puitteissa.
2. Tavoitteet ja toimenpiteet
Useat toimenpiteet ovat muotoiltu ehdotuksen tai mahdollisuuden tasolla, eikä niiden toteutumiseksi ole määritelty selkeitä vastuullisia toimijoita, aikatauluja tai seurantatapaa. Esimerkiksi monet väkivallan ennaltaehkäisyyn liittyvät koulutus- ja asennevaikuttamisen toimet on esitetty ilman mittareita tai tietoa koulutuksen sisällöistä, kohderyhmistä tai toteuttamistavasta.
Vaikuttavuuden mittaaminen nojaa usein määrällisiin tunnuslukuihin, kuten tilaisuuksien tai osallistujien lukumäärään, mikä ei kuvaa toimenpiteiden sisältöä tai todellista vaikutusta. Esimerkiksi Istanbulin sopimuksen tunnettuutta voitaisiin mitata ennen- ja jälkeen -kyselyillä tai osaamiskartoituksilla koulutusten yhteydessä. Pyritään”-tyyppiset ilmaukset tekevät toimenpiteistä pikemminkin toiveita kuin varsinaisia tekoja.
On myönteistä, että toimenpiteissä tunnistetaan erityisen haavoittavassa asemassa olevien ryhmien tarpeet. Esimerkiksi opetushenkilöstön koulutuksissa mainitaan vammaisten, maahan muuttaneiden ja sateenkaarihenkilöiden kohtaama väkivalta. Väkivaltaosaamista, kuten väkivallan tunnistamista ja puheeksiottamista, tulisi vahvistaa sosiaali- ja terveysalan opetussuunnitelmien pakollisissa opinnoissa, neuvoloissa ja hyvinvointialueiden alueellisissa hyvinvointisuunnitelmissa. Tämän tulisi sisältää koulutusta vähemmistöihin kuuluvien uhrien paremmasta tunnistamisesta ja siihen liittyvistä kysymyksistä. Syrjintä ja pelko syrjinnästä voivat estää väkivaltaa kokeneiden avun hakemista ja heikentää luottamusta viranomaisiin.
2.1 Naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ennaltaehkäisy
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) on pitänyt tärkeänä, että valmisteltavaan toimeenpanosuunnitelmaan olisi siirretty aiemmasta ohjelmasta (2022–2025) toimenpide 3.1 eli pysyvä lähisuhdesurmatutkimustoiminto riskinarvioinnin tehostamiseksi ja vakavien rikosten ennaltaehkäisemiseksi. Naisjärjestöjen Keskusliitto jakaa THL:n huolen parisuhdesurmien noususta viime vuosina ja huomauttaa, että Suomessa parisuhdesurmien esiintyvyys on puolet Ruotsia korkeampaa, vaikka Suomen väkiluku on puolet Ruotsin väkiluvusta. Tilanteen vakavuus edellyttää parisuhdesurmien rakenteellista ehkäisyä.
Positiivista on lähisuhdeväkivallan ennaltaehkäisyä selkiyttävän rakennelain ja pakottavan kontrollin kriminalisoinnin nostaminen yhdeksi toimenpiteeksi.
Naisjärjestöjen Keskusliitto muistuttaa, että ennaltaehkäisevän väkivaltatyön ja matalan kynnyksen palvelujen resurssit ja alueellinen kattavuus tulee varmistaa. Väkivallan tekijä tulee velvoittaa osallistumaan väkivallan ehkäisy- ja katkaisuohjelmiin ja kokijoille tulee turvata pääsy tukipalveluihin myös turvakotijakson jälkeen. Suomessa sukupuolistuneen väkivallan ehkäisy ja tukipalvelut toteutuvat yhä liikaa määräaikaisina projekteina, ja toimeenpanosuunnitelman tulisi varmistaa niiden pysyvä juurtuminen lainsäädäntöön, viranomaisten toimintamalleihin ja pitkäjänteiseen rahoitukseen.
Tavoite 2:n osalta konkreettinen tapa ehkäistä naisiin ja tyttöihin kohdistuvaa väkivaltaa on velvoittaa valtionavustusta saavat urheilujärjestöt laatimaan sukupuolittuneen väkivallan vastaiset suunnitelmat.
2.2 Väkivallan uhrien tuki ja palvelut väkivallan kaikille osapuolille
Hallituksen leikkaukset matalan kynnyksen väkivaltatyötä tekevien järjestöjen rahoituksesta ovat merkittävä uhka väkivaltaa kokeneille naisille tarjolla oleviin palveluihin. Myös seksuaaliväkivallan uhrien tuki heikkenee merkittävästi, jos lisäleikkaukset toteutuvat.
Seri-tukikeskukseen voi hakeutua yhden kuukauden ajan seksuaaliväkivaltakokemuksen jälkeen. YK:n naisten syrjinnän vastaista yleissopimusta valvova CEDAW-komitea on suosittanut Suomelle joustoa kuukauden määräajasta, koska väkivaltaa kokeneet hakeutuvat tyypillisesti avun piiriin viiveellä ja vain pieni osa heti tapahtuneen jälkeen. Toiminnan jatkuvuuden varmistamiseksi olisi tärkeää, että Seri-tukikeskusten rahoitus turvataan valtionavustuksella samaan tapaan kuin turvakotirahoitus. Myös kolmannen sektorin palvelut ja yhteistyö näiden tahojen kanssa ovat välttämättömiä Seri-tukikeskusten toiminnan kannalta. Tuki järjestöille on turvattava, jotta asiakkaiden hoitoketju ei katkea.
Suomessa turvakotien paikkamäärä on edelleen selvästi alle Istanbulin sopimuksen edellyttämän tason ja se puuttuu kokonaan saamelaisalueilla. Sen huomiointi toimeepanosuunnitelmassa on positiivinen askel. Suomessa toimii edelleen vain yksi naisille tarkoitettu turvakoti. Turvakotitoiminnan ja sen esteettömyyden kehittämisen rinnalla tulisi jatkossa kehittää myös väkivallan kokijoille tarkoitettuja, sukupuolisensitiivisiä avopalveluita, joiden saatavuudessa on tällä hetkellä suuria puutteita. Turvakotilakia ja sen soveltamiskäytäntöä tulisi myös muuttaa niin, että turvakotiin voidaan majoittaa ihmiskaupan uhreja riippumatta siitä, liittyykö ihmiskauppaan lähisuhdeväkivaltaa.
Sosiaalityö tai julkiset mielenterveyspalvelut eivät pysty vastaamaan turvakotiasiakkaiden jatkotuen tarpeista, vaan ne lepäävät järjestöjen palvelujen varassa, joihin rahoitukseen kohdistetaan tällä hetkellä rajuja leikkauksia. Myös hyvinvointialueiden säästöt heikentävät palveluiden saatavuutta.
Myös väkivallan tekijätyön rahoitus on ollut lyhytjänteistä ja riittämätöntä, eivätkä palvelut ole kattavia valtakunnallisesti. Väkivallantekijöitä ei velvoiteta osallistumaan ehkäisy- ja katkaisuohjelmiin, jos he eivät ole rikosseuraamusjärjestelmässä, jonne päätyy vain murto-osa tekijöistä. Näidenkin palveluiden kattavuus on uhattuna leikkausten alla.
Sovittelulain muutoksen jälkeen on tärkeää seurata, että lähisuhdeväkivallan uhrien ja kokijoiden palveluohjaus toimii (viranomaistahojen vastuu).
2.3 Väkivallan uusiutumisen estäminen ja rikosvastuun toteutuminen
GREVIO vaatii Suomea takaamaan lainvalvontaviranomaisien tarvittavan väkivaltaosaamisen sekä valtuudet uhrien tarpeiden, väkivallan sukupuolistuneisuuden ja väkivallan aiheuttamien traumojen huomioimiseksi prosesseissa. Naisjärjestöjen Keskusliiton järjestämässä asiantuntijakeskustelussa suostumuslain tulkinnasta kävi ilmi, että sekä poliisi että seksuaaliväkivallan uhrit tulkitsevat usein epäiltyjä raiskauksia vanhan lain pohjalta. Amnestyn tämän vuoden kyselyssä 48 prosenttia katsoi, että ihmisen pitää kieltäytyä seksistä ääneen tai vastustella fyysisesti, jotta teko olisi seksuaaliväkivaltaa.
Naisiin kohdistuva väkivalta, ml. suostumuslaki vaatii sekä poliisin, syyttäjien ja tuomioistuinten lisäkouluttamista. Lisäksi suostumuksesta tulisi tehdä kansallisia viestintäkampanjoita, sillä asenteiden tasolla muutos vaatii toistoa ja aikaa.
THL on suositellut riskinarviointivelvoitteen tekemistä lakisääteiseksi ja peräänkuuluttanut kansallisen koordinaation ja kehittämisen tärkeyttä. Myös ammattilaisten riskinarviointiosaamisen vahvistamista ja MARAK-työryhmien toiminnan parempaa tukemista hyvinvointialueilla suositeltiin. Toimenpidetasolla pitäisi valmistella MARAKin laajentaminen lakisääteiseksi ja valtakunnalliseksi malliksi.
Rikosvastuu lähisuhdeväkivallasta ei nykymuodossa toteudu, sillä sen esitutkintaa rajoitetaan ja syytteitä jätetään nostamatta, ilmenee syyttäjien ratkaisukäytäntöjä arvioineesta yhdenvertaisuusvaltuutetun selvityksestä. Selvityksessä tarkastelluissa syyttäjien päätöksissä tuodaan usein esille, että väkivaltaa pidetään vähäisenä, eikä pariskunnan välillä ollut aikaisemmin esiintynyt väkivaltaa. Väkivallasta kuitenkin vain pieni osa tulee viranomaisten tietoon, ja juuri väkivallan jatkuvuutta viranomaisten on ollut hankala tunnistaa. Syyttämättä jättämistä perustellaan syyttäjien päätöksissä sillä, että osapuolet ovat sopineet asiasta keskenään tai osallistuneet sovitteluun. Tämä jättää väkivallan kokijan alttiiksi väkivallantekijän painostukselle ja ylläpitää mielikuvaa väkivallasta perheen sisäisenä asiana.
Suomessa seksuaali- ja lähisuhdeväkivaltaa koskevien rikosten käsittelyajat ovat usein kohtuuttoman pitkiä, mikä heikentää uhrien oikeusturvaa ja voi johtaa uudelleentraumatisoitumiseen. Suomi on saanut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta lukuisia langettavia tuomioita juuri oikeusprosessien kestosta. On edelleen tärkeää lisätä ammattihenkilöstön (kuten poliisien, tuomareiden ja syyttäjien) osaamista naisiin kohdistuvasta väkivallasta ja tehdä kyseisestä koulutuksesta velvoittavaa.
Viharikokset ovat Suomessa kasvaneet selvästi. Poliisiammattikoulun analyysin mukaan vuonna 2022 kirjattiin 21 prosenttia enemmän rikosilmoituksia epäillyistä viharikoksista kuin edellisenä vuonna. Vihapuheen kokeminen on erityisen yleistä nuorilla ja vähemmistöryhmiin kuuluvilla naisilla. YK:n naisten syrjinnän poistamista käsittelevä CEDAW-komitea kehotti Suomea vuonna 2022 kriminalisoimaan seksistisen, naisvihamielisen ja muut sukupuoleen perustuvat vihapuheen muodot, mukaan lukien maahan muuttaneisiin naisiin, vammaisiin naisiin ja kansallisiin vähemmistöihin kuuluviin naisiin kohdistuvat vihapuheen muodot.
Myös vihamotiivin tunnistamisessa ja käsittelyssä on puutteita rikosprosessissa, ja tuomiota kovennetaan vihamotiivin perusteella harvoin. Poliisiammattikorkean selvitys suosittaa viharikosluokituksen pakollista käyttöä rikosilmoituksen kirjauksen yhteydessä, esitutkintayhteistyön tehostamista, poliisin kuulusteluohjeistuksen päivittämistä sekä rangaistuksen koventamista koskevan pohdinnan laajempaa kirjaamista tuomioihin.
2.4 Toimien yhteensovittaminen ja tiedonkeruu
Vähemmistöihin kuuluvien naisten ja tyttöjen väkivaltakokemuksista kaivataan kattavaa ja vertailtavaa tietoa. Kyselyissä ja tilastoinnissa ei kerätä kattavaa tietoa uhrin seksuaali- ja sukupuoli-identiteetistä, etnisestä identiteetistä, maahanmuuttostatuksesta, vammaisuudesta tai toimintarajoitteista. Toisaalta kun selvityksissä kerätään tietoa myös risteävistä eroista, voi vastaajien pieni määrä johtaa siihen, ettei vastauksia voida yleistää väestötasolle. Tiedonkeruuta risteävistä eroista on parannettava niin säännöllisissä kyselytutkimuksissa kuin poliisin ja muiden viranomaisten tiedonkeruussa. Paremman tutkimus- ja tilastotiedon pohjalta tukipalveluita voidaan kohdentaa sekä syrjiviä rakenteita ja käytäntöjä purkaa nykyistä paremmin.