Naisjärjestöjen Keskusliiton lausunto oikeusministeriölle 29.5.2019.
Diaarinnumero VN/6598/2018.
1. Kansalliset ja kansainväliset säädökset edellyttävät erillisvirastojen itsenäisyyttä ja riippumattomuutta. Miten katsotte hallinto- ja tukitehtävien yhteen kokoamisen vaikuttavan erillisvirastojen itsenäisyyteen ja riippumattomuuteen?
Naisjärjestöjen Keskusliiton toiminnan tarkoituksena on edistää naisten asemaa, sukupuolten välistä tasa-arvoa sekä tyttöjen ja naisten ihmisoikeuksia. Keskusliitto tarkastelee oikeushallintovirastoselvitystä tästä syystä ensisijaisesti tasa-arvovaltuutetun toiminnan näkökulmasta.
Naisjärjestöjen Keskusliiton näkemys on, ettei oikeushallintovirastoselvityksessä esitetyistä malleista kumpikaan tue tai vahvista tasa-arvovaltuutetun ja muiden erillisvirastojen itsenäisyyttä ja riippumattomuutta vaan päinvastoin murentaa sitä. Sekä Suomen lainsäädäntö, sen esityöt että Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet edellyttävät valtuutetun itsenäisyyttä ja riippumattomuutta. Tasa-arvovaltuutettu on instituutio, jonka merkitys suomalaiselle yhteiskunnalle, sukupuolten tasa-arvolle ja erityisesti naisten oikeuksille on yli 30 vuoden ajan ollut merkittävä. Yhteiskunnallinen tilanne ei anna aihetta murentaa rakenteita sukupuoleen liittyvän syrjinnän poistamiseksi tai naisten aseman edistämiseksi.
Tasa-arvovaltuutetun oikeushallintovirastoselvityksestä antaman lausunnon mukaan sen työn johtamiseen ja substanssiasioihin kytkeytyvien hallintotehtävien toimivallan järjestelyillä on erityistä merkitystä valtuutetun itsenäisyyden ja riippumattomuuden näkökulmasta. Valtuutettu pitää ongelmallisina selvityksessä esitettyjä ehdotuksia, jotka koskevat toimivaltaa sen ydintoimintoihin keskeisesti vaikuttavissa hallintoasioissa. Selvityksessä ei eritellä, millaisia vaikutusmahdollisuuksia ja toimivaltaa erillisvirastoille uudistuksen myötä niiden ydintoimintaan kohdistuvissa hallintoasioissa jätettäisiin tai mitä näiden asioiden valmistelu hallintovirastossa tarkoittaisi. Valtuutettu katsoo lausunnossaan, että sen toiminnan sisältöön vaikuttavissa asioista päätösvalta ei voi olla jaettu tasa-arvovaltuutetun ja hallintoviraston välillä. Naisjärjestöjen Keskusliitto tukee valtuutetun näkemystä.
Tasa-arvovaltuutetun lausunnon mukaan sellaiset sen ydintoimintoihin liittyvät hallintotehtävät, jotka olisi mahdollista hoitaa selvityksessä ehdotetulla tavalla vaarantamatta valtuutetun itsenäisyyttä ja riippumattomuutta ovat avustavia ja teknisluonteisia. Koska valtuutetun resurssit, hallintoresurssit mukaan lukien ovat jo nykyiselläänkin sen velvollisuuksiin nähden vaatimattomat, avustavien ja teknisluonteisten hallintoasioiden siirtämisellä tuskin saavutetaan valtuutetun toimintaresurssien merkittävää kasvua tai taloudellisia säästöjä. Hallinnon tehostumisen sijaan keskittämisen vaikutukset voivatkin olla päinvastaiset kuin mitä selvityksessä annetaan ymmärtää. Koska osa hallintotehtävistä on valtuutetun riippumattomuuden ja itsenäisyyden säilyttämiseksi ja työn sujuvuuden takaamiseksi jätettävä valtuutetun hoidettaviksi, voi ehdotettu muutos hallinnon tehostumisen sijaan kasvattaa byrokratiaa, lisätä kustannuksia ja vaikuttaa negatiivisesti valtuutetun ja muiden erillisvirastojen työn sujuvuuteen hallintotehtävien jakautuessa kahden eri toimijan, erillisviraston ja hallintoviraston välillä. Kuten valtuutettu omassa lausunnossaan korostaa, on valtuutetun toiminnan kannalta oleellista, että hallinto on järjestetty sen päivittäisen työn kannalta mahdollisimman sujuvasti, selkeästi ja yksinkertaisesti ja että sillä säilyy päätösvalta sen toimintaan vaikuttavissa asioissa. Ehdotetut mallit eivät tue tätä tavoitetta.
Selvityksen lähtökohtiin kuului hallintotehtävien lisäksi erillisvirastojen tukitoimintojen yhdistämisen ja keskittämisen arviointi. Yhdeksi tällaiseksi ”tukitehtäväksi” määriteltiin erillisvirastojen ulkoinen viestintä. Viestintä kytkeytyy ja on osa virastojen substanssityötä, ei puhtaasti tukitehtävä. Erillisvirastojen viestinnän yhdistämisessä olisi se vaara, että ulospäin suuntautuvat viestit muuttuisivat sisällöltään yleisiksi ja esimerkiksi tasa-arvonäkökulma ohentuisi merkittävästi. Viestintä, sen sisällöt ja resursointi ovat olennaisia osia valtuutetun itsenäisyydessä ja riippumattomuudessa, mikä todetaan myös selvityksessä. Naisjärjestöjen Keskusliitto pitää positiivisena, että selvityksessä on päädytty näkemykseen, jonka mukaan erillisvirastojen tulee jatkossakin voida itsenäisesti ja riippumattomasti päättää omasta viestinnästään, sen suunnittelusta ja ohjauksesta.
2. Miten arvioitte hallintotehtävien yhteen kokoamisen vaikuttavan erillisvirastojen perustehtävien hoitamisen uskottavuuteen loukattujen ihmisten suojaamisen ja edistettävien arvojen kannalta?
Mitä itsenäisempi ja riippumattomampi tasa-arvovaltuutetun ja muiden erillisvirastojen asema on, sitä paremmin ne pystyvät hoitamaan tehtävänsä. Ehdotetut hallintovirastomallit vaarantavat tämän lähtökohdan. Tasa-arvovaltuutettu ei omassa lausunnossaan tunnista sitä selvityksessä esitettyä huolta, että sen nykyinen sijainti oikeusministeriön hallinnonalalla olisi vaaraksi sen uskottavuudelle kansalaisten silmissä. Päinvastoin, selvityksessäkin (s.86-87) todetaan, että ”erillisvirastojen läheisen yhteyden oikeusministeriöön katsotaan lujittavan niiden yhteiskunnallista painoarvoa ja lisäävän niiden selvitysten, tutkimusten, suositusten tai ohjeiden vaikuttavuutta”. Huoli asettuu erikoiseen valoon myös siinä mielessä, ettei selvityksessä ehdoteta erillisvirastojen siirtämistä pois oikeusministeriön hallinnonalalta muutoin kuin hallinnon osalta.
3. Tulisiko jatkovalmistelussa preferoida jompaakumpaa ehdotetuista hallintovirastomalleista? Mitkä ovat perustelut kannallenne?
Naisjärjestöjen Keskusliitto ei kannata kumpaakaan ehdotetuista hallintovirastomalleista, sillä ne heikentävät tasa-arvovaltuutetun itsenäistä asemaa ja riippumattomuutta Suomen lainsäädännön, sen esitöiden ja Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden edellyttämällä tavalla. Tämä todetaan myös selvityksen loppupäätelmissä s. 102, jossa arvioidaan, että ”tehokas ja mittakaavaetuja tuottava erillisvirastojen hallinto- ja muiden tukitehtävien hoitaminen voi olla jännitteisessä suhteessa erillisvirastojen riippumattomuuden vaatimuksen kanssa riippumatta virastorakenteen ratkaisusta”. Tästä huolimatta selvitykseen ei sisälly vaihtoehtoa, joka säilyttäisi erillisvirastojen hallintorakenteen entisellään, vaan vain vaihtoehdot, jotka vaarantavat tasa-arvovaltuutetun ja muiden erillisvirastojen itsenäisen aseman. Koska esitetty muutos kytkeytyy oleellisesti valtuutetun ydintoimintoihin, ei kyseessä ole puhtaasti hallinnollinen, vaan merkittävällä tavalla valtuutetun itsenäiseen asemaan vaikuttava uudistus.
Naisjärjestöjen Keskusliiton huolena on, että selvityksessä esitetyllä tavalla toteutettu hallintotehtävien siirto saattaa tulevaisuudessa vaarantaa tasa-arvovaltuutetun olemassa olon. Lisäksi valtuutettu itse huomauttaa, että sen hallintotehtävien siirto hallintovirastoon merkitsisi valtuutetun hallinnon sijoittamista nykyistä alemmalle hallinnon tasolle, mitä voidaan pitää sen aseman heikennyksenä.
4. Miten arvioitte selvityksessä esitettyä toimivallan jakoa ja tehtävien valmistelu- ja ratkaisumalleja oikeusministeriön, hallintoviraston ja erillisvirastojen välillä? (Ehdotuksia on käsitelty selvityksen luovutuskirjeessä s. 9-12 sekä luvuissa 15-17.)
Esitetyt mallit siirtävät erillisvirastojen ydintoimintoihin liittyvää hallinnollista päätösvaltaa hallintovirastolle ja vaarantavat erillisvirastojen itsenäisyyden ja riippumattomuuden. Uuden väliportaan hallinnon asettaminen itsenäisten valtuutettujen ja oikeusministeriön välille tulisi käytännössä vähentämään valtuutettujen itsenäisyyttä ja riippumattomuutta ja mahdollisuuksia itse neuvotella omien voimavarojensa kohdentamisesta ja käyttämisestä. Se ei tukisi tehokasta toimintaa vaan lisäisi hallintoa ja madaltaisi erityisvaltuutettujen asemaa valtionhallinnossa. Uudistus ei olisi omiaan tukemaan sen asettamia tavoitteita. Naisjärjestöjen Keskusliitto katsoo, ettei kumpikaan esitetyistä malleista ole toteuttamiskelpoinen.
5. Muut selvitystä koskeva huomiot:
Naisten syrjinnän poistamista koskevaa YK:n CEDAW-sopimusta valvova komitea on viimeksi vuonna 2014 esittänyt huolensa tasa-arvovaltuutetun käyttöön annettujen resurssien vähäisyydestä. Naisjärjestöjen Keskusliitto katsoo, että hallinnon keskittämisen sijaan valtuutetun resursseja tulisikin lisätä vastaamaan sen kasvanutta tehtäväkenttää.
Istanbulin sopimuksen toimeenpanemiseksi, olisi välttämätöntä lailla perustaa itsenäinen ja riippumaton, laajalla tiedonsaantioikeudella varustettu, naisiin kohdistuvan väkivallan vastainen kansallinen raportoija (mallia kansallinen ihmiskaupparaportoija). Sen sijainti voisi olla tasa-arvovaltuutettu, riittävillä lisävoimavaroilla ja lisämandaatilla. Näin voisimme myös vahvistaa tasa-arvovaltuutetun mahdollisuuksia edistää naisten oikeuksia laajemmin.
Lisätietoja:
Anniina Vainio, järjestöpäällikkö, p. 050 388 8868, anniina.vainio [at] naisjarjestot.fi
Terhi Heinilä, pääsihteeri, p. 040 530 5544, terhi.heinila [at] naisjarjestot.fi
Vuonna 1911 perustettu Naisjärjestöjen Keskusliitto on sukupuolten tasa-arvoa edistävien naisjärjestöjen kattojärjestö. Naisjärjestöjen Keskusliittoon kuuluu 60 jäsenjärjestöä, joissa on yhteensä yli 400 000 jäsentä. Keskusliitto toimii naisten aseman, sukupuolten tasa-arvon ja tyttöjen ja naisten ihmisoikeuksien edistämiseksi yhdessä jäsenjärjestöjen kanssa.