Hyppää sisältöön

Naisjärjestöjen Keskusliitto lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeesta: Arvioinnin tarkoitus on edistää sukupuolten tasa-arvoa

Naisjärjestöjen Keskusliitto kiittää oikeusministeriötä mahdollisuudesta kommentoida lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen uudistustarpeita ihmisiin kohdistuvien vaikutusten osalta ja tuo esiin seuraavat huomiot.

Lainvalmistelun vaikutusarviointien suurimmat haasteet ihmisiin kohdistuvien vaikutusten osalta

Pääministeri Marinin hallitusohjelma nimeää tavoitteekseen nostaa Suomi tasa-arvon kärkimaaksi sekä parantaa tasa-arvoa kunnianhimoisesti yhteiskunnan eri osa-alueilla. Hallitusohjelman mukaan sukupuolivaikutusten arvioinnin tulee sisältyä kaikkien ministeriöiden alaisten hallinnon toimintoihin. Naisjärjestöjen Keskusliitto pitää välttämättömänä johdonmukaista sukupuolivaikutusten arviointia kansallisessa lainsäädännössä ja kaikissa keskeisissä yhteiskunnallisissa uudistuksissa. Uudistusten sukupuolivaikutukset on arvioitava systemaattisesti, arviointien laatua seurattava ja arviointien tulokset otettava huomioon uudistusten valmistelussa ja toimeenpanossa.

Sukupuolivaikutusten arviointi tulee nykykäytännön mukaan tehdä aina, kun lakiesitys koskettaa ihmisiä ja sen voi ajatella vaikuttavan miehiin ja naisiin eri tavoin. Tasa-arvoa talousarvioon – talousarvion sukupuolivaikutusten arviointi ja sukupuolitietoinen budjetointi -selvityksen mukaan sukupuolivaikutukset jätetään kuitenkin arvioimatta monessa tapauksessa, jossa arviointi kuuluisi tehdä. Vain noin kolmannes vuosina 2007–2017 tehdyistä lakiesitysten sukupuolivaikutusten arvioinneista tunnistaa lailla olevan sukupuolivaikutuksia, mikä kattaa 4,5 prosenttia esityksistä. Vuonna 2017 annetuista hallituksen esityksistä lähes 80 prosenttia ei sisältänyt lainkaan sukupuolivaikutusten arviointia, ja arvio jätettiin tekemättä myös 57 prosentissa suva-relevanteista esityksistä.

Nykykäytännön keskeisiä ongelmia ovat sukupuolivaikutusten arviointien liian vähäinen määrä, puutteet arviointien laadussa sekä se, että arvioinnit tehdään liian myöhäisessä vaiheessa. Tasa-arvoa talousarvioon -selvitys nostaa esiin sukupuolivaikutusten arviointien laadussa useita puutteita: tutkimustietoa ja tilastoja hyödynnetään vain vajaassa kolmanneksessa sukupuolivaikutusten arvioinneista; silloinkin, kun tilastoja käytetään, niitä ei yleensä tarkastella analyyttisesti tai pyritä tunnistamaan tilastollisten erojen taustalla mahdollisesti piilevää epätasa-arvoa; ja kapea ymmärrys sukupuolten tasa-arvosta naisten ja miesten samanlaisena kohteluna jättää huomiotta vaikutuksia, joissa sukupuolet joutuvat lain myötä tosiallisesti eriarvoiseen asemaan.

Naisjärjestöjen Keskusliitto yhtyy analyysiin. Sukupuolivaikutusten määrää tulee nostaa systemaattisesti niin, että sille asetetaan selkeät numeeriset tavoitteet. Tarpeeksi kunnianhimoisen tavoitteen kautta voidaan saavuttaa esimerkiksi kahden seuraavan hallituskauden aikana tilanne, jossa tasa-arvolain mukaisesti kaikissa hallituksen esityksissä tehdään sukupuolivaikutusten arviointi. Sukupuolivaikutusten arvioinnissa havaitut laadulliset puutteet on korjattava välittömästi ja on ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin toimiin sen varmistamiseksi, että vaikutusarvioinnit perustuvat jatkossa tietoon, tilastoihin ja syvälliseen analyysiin. Sukupuolivaikutusten arvioinnin tulee olla kattavaa ja syvällistä myös tilanteissa, joissa vaikutukset sukupuolten tasa-arvoon ovat epäsuoria tai välillisiä. Arviointi on tehtävä niin aikaisessa vaiheessa päätöksentekoprosessia, että sen tulokset on mahdollista hyödyntää lakiesityksen jatkovalmistelussa jo ennen varsinaista päätöksentekovaihetta. Vaikutusarvioinnin yhtenä keskeisenä tavoitteena tulee olla mahdollisten negatiivisten ihmisiin kohdistuvien ja tasa-arvovaikutusten havaitseminen ja tämän perusteella valmistelun suuntaaminen uudelleen siten, että vaikutuksilta vältytään. Tämän on tärkeää tapahtua niin aikaisessa vaiheessa, että lainvalmistelun poliittisiakin reunaehtoja on mahdollista muuttaa uuden tiedon perusteella.

Nykyisen vaikutusarviointiohjeen kehittämistarpeet ihmisiin kohdistuvien vaikutusten osalta

Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa on kyse keskeisistä ihmis- ja perusoikeuksista, jotka on huomioitava niiden ansaitsemalla painoarvolla. Eri osa-alueiden (taloudelliset, viranomaisten toimintaan kohdistuvat, ympäristövaikutukset ja ihmisiin kohdistuvat vaikutukset) vaikutusarvioinneista voidaan saada keskenään ristiriitaisia tuloksia. On keskeistä varmistaa, ettei muiden kuin ihmisiin kohdistuvien ja sukupuolivaikutusten turvaamista pidetä automaattisesti tärkeämpänä kuin negatiivisten ihmisiin kohdistuvien vaikutusten vähentämistä.

Kaikessa ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa on otettava huomioon sukupuolinäkökulma, risteävät erot ja moniperustainen syrjintä. On syytä huomioida, että vaikutukset voivat olla hyvin erilaisia ja jopa päinvastaisia eri ihmisryhmien kohdalla. Sen lisäksi, että vaikutukset voivat kohdistua erityisesti johonkin ihmisryhmään, kuten naisiin, lapsiin tai vanhuksiin, ne saattavat kohdistua eri tavoin myös näiden ryhmien sisällä oleviin ryhmiin, kuten maahan muuttaneisiin naisiin, vammaisiin naisiin, ikääntyneisiin naisiin tai tyttöihin. Lapsivaikutusten arvioinnissa on syytä huomioida, että vaikutukset tyttöihin ja poikiin ja esimerkiksi eri vähemmistöihin kuuluviin lapsiin voivat olla hyvin erilaiset, ja esimerkiksi aluekehitysvaikutuksia arvioitaessa voi olla relevanttia kiinnittää huomiota naiserityisten palvelujen, kuten ehkäisyneuvonnan, raskauden keskeytysten, raskausseurannan tai väkivaltaa kohdanneiden tukipalvelujen saatavuuteen ja saavutettavuuteen kaikilla alueilla.

Sukupuolen käsitettä ei tule hahmottaa kaavamaisesti. Nykyisessä ohjeessa todetaan, että arvioitaessa vaikutuksia yksilötasolla tulee selvittää, ”vaikuttaako ehdotus ihmisten tai ihmisryhmien yhdenvertaisuuteen ja siihen, ettei kukaan joudu syrjityksi sukupuolen, iän, alkuperän (etnisen taustan), kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella”. Selvitettäviin näkökulmiin on syytä lisätä sukupuoli-identiteetin, sukupuolen ilmaisun ja seksuaalisen suuntautumisen perusteella tapahtuva syrjintä. Ohjeistuksessa viitataan paikoin ”toiseen” sukupuoleen. Sanamuoto on tarpeen muuttaa viittaamaan sukupuoliin yleisesti, niin että ei-binäärisiä sukupuolen ilmaisuja ei suljeta tarkastelun ulkopuolelle.

Ihmisiin kohdistuvien vaikutuksien lisäksi sukupuolinäkökulma on tärkeää yhdistää myös muiden osa-alueiden vaikutusarviointeihin. Taloudellisia vaikutuksia arvioidessa tulee ottaa huomioon mahdolliset erilaiset vaikutukset toimeentuloon eri sukupuolille sekä huomata, että myös yhteisessä kotitaloudessa osapuolet voivat olla hyvin erilaisissa taloudellisissa asemissa. Avoliittojen ja moninaisten asumis- ja elämisjärjestelyjen lisääntyessä ei ole sanottua, että saman kotitalouden asukkailla olisi elatusvelvollisuus toisiinsa nähden. Taloudellisia vaikutuksia on arvioitava myös kotitalouden sisällä, huomioiden naiset, vähemmistöt ja yksin asuvat. Myös työllisyyspolitiikan sukupuolivaikutukset tulee arvioida, huomioiden maahan muuttaneiden naisten, vammaisten naisten ja romaninaisten työllistymisen haasteet.

Vaikutusarviointiohjeen toimeenpanoa on syytä tukea kattavalla sukupuolivaikutusten tarkistuslistalla, jota on syytä käyttää apuna myös sukupuolivaikutusten arvioinnin laadun seurannassa. Listauksessa sektoreista, joita on syytä tarkastella arvioitaessa, onko ehdotuksella vaikutuksia naisten ja miesten väliseen tasa-arvoon (s. 36), on syytä huomioida myös liikkuminen julkisessa tilassa sekä muu julkisen tilan käyttö. Tämä voi olla merkityksellistä turvallisuusnäkökulmista, mutta myös esteettömyysnäkökulmasta sekä apuvälineillä että esimerkiksi lastenvaunujen kanssa liikuttaessa sekä vaikuttaa muun muassa mahdollisuuksiin imettää tai harjoittaa uskontoa julkisissa tiloissa.

Lainsäädännön nykytilan ja muutostarpeiden arvioinnissa on hyödynnettävä laaja-alaisesti sekä kansallista osaamista että kansainvälistä tutkimustietoa naisiin kohdistuvan väkivallan torjumisesta. Relevanttia tietoa tuottavat muun muassa kansallisesti Tilastokeskus, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Suomen Akatemia ja muut tutkimuslaitokset, tasa-arvobarometri, Seta, sekä kansainvälisesti EIGE, Euroopan Neuvosto, ETYJ:n Demokraattisten instituutioiden ja ihmisoikeuksien toimisto, ja European Women’s Lobby.

Miten vahvistaa tietoon perustuvaa päätöksentekoa lainvalmistelun vaikutusarviointien keinoin ihmisiin kohdistuvien vaikutusten osalta

Sukupuolivaikutusten arviointi tulee tehdä kaikessa lainvalmistelussa, päätöksenteossa ja budjetoinnissa riittävän aikaisessa vaiheessa. Naisjärjestöjen Keskusliitto yhtyy Tasa-arvoa talousarvioon -hankkeen suosituksiin sukupuolitietoisen budjetoinnin käyttöön ottamisesta ja nykyisten sukupuolitietoiseen budjetointiin liittyvien käytäntöjen sekä hankkeessa kehitettyjen uusien käytäntöjen kokoamisesta sukupuolitietoisen budjetoinnin käsitteen alle. Hanke suosittaa sukupuolitietoisen budjetoinnin kytkemistä kansallisiin ja hallinnonalakohtaisiin tasa-arvotavoitteisiin sekä sukupuolivaikutusten arvioinnin laajentamista koko laajaan talousarvioprosessiin sisältäen hallitusohjelman, valtiontalouden kehykset ja julkisen talouden suunnitelman, talousarvion, talousarviota toteuttavan lainsäädännön ja tulosohjauksen.

Sukupuolinäkökulma tulee valtavirtaistaa valtiontalouden kehyksistä ja talousarvioesityksistä päätettäessä kaikkiin toimiin, määrärahoihin ja tavoitteisiin. Talousarvioesityksen tulee tarjota tietoa siitä, paljonko ne suuntaavat määrärahoja tasa-arvon edistämiseen. Pelkkä maininta siitä, että vaikutuksia ei suurelta osin ole, ei ole riittävää. Taloustieteen ja talouspolitiikan oletettu sukupuolineutraalius johtaa usein sukupuolisokeuteen eli siihen, että päätösten oletetaan kohdistuvan kaikkiin samalla tavalla ja ettei päätösten sukupuolivaikutuksia ymmärretä tai nähdä.

Budjetin sukupuolivaikutuksia arvioitaessa on keskeistä huomata, että päätösten riittävällä resursoinnilla on suora vaikutus siihen, millä tavalla lainsäädännön oletetut sukupuolivaikutukset toteutuvat. Tasa-arvoviranomaisille ja sukupuolten tasa-arvoa edistäville kansalaisjärjestöille sekä muille tasa-arvotoimijoille tulee varata niiden tarvitsemat resurssit, jotta tavoitellut positiiviset sukupuolivaikutukset myös toteutuvat käytännössä.

Lainvalmistelun ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointiohjeen ja sukupuolivaikutusten arvioinnin ohjeistuksen lisäksi tarvitaan budjetinvalmisteluohjeisiin sisällytetyt sitovat ja riittävän yksityiskohtaiset ohjeet siitä, miten sukupuolinäkökulma tulee sisällyttää budjettivalmisteluun. Sukupuolivaikutusten laadun parantamiseksi on keskeistä kehittää eri hallinnonalojen niin lain- kuin budjetin valmistelusta vastaavien virkahenkilöiden osaamista. Kaikissa ministeriöissä ja kaikilla hallinnonaloilla tulee sitoutua sukupuolivaikutusten arvioinnin edistämiseen. Keskeistä vaikutusten arvioimiseksi on se, että tietoa ja tilastoja tuotetaan sukupuolen ja mahdollisuuksien mukaan myös muiden taustatekijöiden mukaan eriteltynä ja että esimerkiksi palkka-avoimuutta sekä tiedon ja tilastojen saatavuutta palkoista ja sukupuolten välisestä palkkaerosta eri aloilla ja yksittäisissä työpaikoissa lisätään. Lainvalmistelun ja budjettivalmistelun sukupuolivaikutusten arvioinnin laatua ja vaikuttavuutta on seurattava säännöllisin väliajoin tehtävillä analyyseillä ja havaittuihin epäkohtiin on puututtava tarvittavilla ohjauskeinoilla.

Isojen uudistusten, kuten sote-uudistuksen ja sosiaaliturvauudistuksen, sukupuolivaikutuksia on tärkeää selvittää koko uudistuksen elinkaaren läpi valmisteluvaiheesta aina lainsäädännön laatimiseen ja toimeenpanon seurantaan. Kyseiset uudistukset ovat isoja ja monimutkaisia pitkän aikavälin hankkeita, ja on välttämätöntä varmistaa, että sukupuolivaikutusten arviointia tapahtuu jatkuvasti sitä mukaa, kun suunnitelmat etenevät, tarkentuvat ja korjaantuvat. Myös pandemian ja siihen liittyvien toimenpiteiden sukupuolivaikutukset on arvioitava.

Kansallisen lainsäädäntöprosessin lisäksi Suomen lainsäädäntöön vaikuttavat ylikansalliset toimielimet ja niiden tuottama sääntely, olipa se velvoittavaa tai suosituksia asettavaa. Suomen on tärkeää jatkaa ja kehittää pitkäjänteistä, aloitteellista ja tavoitteellista työtä sukupuolten tasa-arvon edistämiseksi ja sukupuolivaikutusten arvioimiseksi kansainvälisissä toimielimissä, erityisesti EU:ssa, YK:ssa, pohjoismaisessa yhteistyössä, Euroopan neuvostossa, ETYJ:ssä ja OECD:n toiminnassa.

Naisjärjestöjen Keskusliitto muistuttaa, että sukupuoli- ja tasa-arvovaikutusten ennakkoarviointi on ainoa keino varmistaa, että päätökset ja toimenpiteet eivät heikennä sukupuolten tasa-arvoa. Vaikutusarviointia ei tule nähdä päämääränä itsessään, vaan sen tulee olla väline sukupuolten tasa-arvon edistämiseen.

Naisjärjestöjen Keskusliitto – Kvinnoorganisationernas Centralförbund ry

Eva Biaudet                                             Terhi Heinilä
Puheenjohtaja                                        Pääsihteeri

Lisätietoja:

Merja Kähkönen
Vaikuttamisen koordinaattori
[email protected]
+358 50 546 6688

Jaa somessa:

Tilaa uutiskirjeemme!

Kuulet uusimmat uutisemme noin 10 kertaa vuodessa.

Voit peruuttaa tilauksen koska tahansa.

Lue kaikki uutiskirjeemme täältä.

Onko järjestösi kiinnostunut jäsenyydestä?

Naisjärjestöjen Keskusliitto edistää sukupuolten tasa-arvoa ja tyttöjen ja naisten ihmisoikeuksia yhdessä jäsenjärjestöjensä kanssa.

Liiton jäseniksi voivat liittyä valtakunnalliset ja muut rekisteröidyt yhdistykset.